Le présent document du Réseau euro-méditerranéen des droits de l’Homme offre une évaluation d’ensemble de l’attention portée aux droits de l’Homme par le Partenariat euro-méditerranéen (PEM) au niveau régional et au niveau bilatéral, 10 ans après la Déclaration de Barcelone. Il contient en outre des recommandations pour renforcer les aspects du PEM ayant trait aux droits humains et à la démocratisation.

Le niveau régional

1 - Il est difficile d’affirmer que le Partenariat euro-méditerranéen a contribué à l’amélioration de la situation des droits de l’Homme dans la région, ni que les principes des droits de l’Homme ont été appliqués de manière cohérente et continue dans le cadre de la coopération régionale. À l’exception de la Turquie, les rares progrès notables constatés ces dix dernières années sont liés à des changements internes à l’échelle de chaque pays et non à la relation active existant entre les partenaires de la Déclaration de Barcelone. Les changements positifs survenus en Turquie résultent quant à eux de la stratégie bilatérale de préadhésion et non de la dynamique créée par le processus de Barcelone.

2 - La lecture des Conclusions des réunions ministérielles du PEM qui se sont tenues au fil des années depuis la Déclaration de Barcelone de 1995 montre sans ambages que les droits de l’Homme occupaient jusqu’au 11 septembre 2001 une place marginale dans les discussions à haut niveau ; après cette date, la référence aux droits humains est devenue plus marquée ainsi qu’en attestent les Conclusions de la 5ème conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères de Valence en avril 2002 et la Communication de la Commission européenne sur la nouvelle impulsion à donner aux actions menées par l’Union européenne (UE) dans le domaine des droits de l’Homme et de la démocratisation du 21 mai 2003 (entérinée par le Conseil de l’UE en novembre 2003). De son coté, le Parlement européen a mis en relief dans ses résolutions en 2002 et 2003 sur le PEM, et particulièrement dans sa résolution du 20 novembre 2003 sur la Politique européenne de Voisinage (PEV), l’importance de la référence à la protection des droits humains.
Néanmoins, au niveau régional, les mentions des droits de l’Homme conservent un caractère purement déclaratif et tout rappel des obligations contraignantes des partenaires de respecter les normes internationales des droits de l’Homme est soigneusement écarté. À cet égard, il convient de souligner que dans le sillage des attentats du 11 septembre 2001, les restrictions et les violations des libertés civiles se sont accrues dans la région, aussi bien au Nord qu’au Sud, malgré les références aux droits de l’Homme contenues dans certains des documents du PEM traitant de la lutte contre le terrorisme.
Ces observations sont illustrées par une étude détaillée des activités intervenues dans le cadre des différents volets du processus de Barcelone.

3 - En ce qui concerne le premier volet du processus, il est extrêmement difficile de trouver une seule initiative ayant un caractère autre que purement déclaratif. A un certain moment, des hauts fonctionnaires du PEM ont pratiqué un échange d’informations sur les conventions internationales en matière de droits de l’Homme signées/ratifiées par leurs pays respectifs et une série de (brefs) exposés a été organisée afin de présenter les motifs justifiant les réserves adoptées par certains pays concernant certaines conventions.

4 - Des représentants du Réseau euro-méditerranéen des droits de l’Homme ont été invités par des hauts fonctionnaires du PEM à venir faire une présentation lors de l’une de leurs réunions, le 18 septembre 2002, et les fonctionnaires ont en outre accepté la programmation de cours faisant explicitement référence aux droits de l’Homme dans le stage de formation de Malte pour les jeunes diplomates, ainsi que lors de la réunion annuelle de EuroMesCo.

5 - La pratique croissante d’inclure des références explicites aux droits de l’Homme, à la démocratie, à la bonne gouvernance et à l’indépendance du pouvoir judiciaire, de nature déclarative et sans effet contraignant, est attestée par deux documents, à savoir le document-cadre de 2002 « Coopération dans le domaine de la justice, de la lutte contre la drogue, le crime organisé et le terrorisme, ainsi que la coopération dans le traitement des questions relatives à l’intégration sociale des migrants, aux migrations et à la circulation des personnes » et le Programme indicatif régional pour la région méditerranéenne 2004-2006. Ces documents n’ont cependant été suivis d’aucune action de nature opérationnelle et ils n’incluent aucune action, aucun programme ni aucune ligne budgétaire spécifiques pour soutenir des activités concrètes dans ce domaine.

6 - Un autre document, la Communication sur la nouvelle impulsion à donner aux actions menées par l’UE dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratisation, en coopération avec les partenaires méditerranéens, comporte 10 recommandations opérationnelles pour promouvoir les droits de l’Homme et le dialogue sur les droits de l’Homme dans la région. Cette Communication a été très chaleureusement accueillie par les ONG des droits de l’Homme. Il semble cependant qu’elle ait été depuis « supplantée » par la Politique européenne de voisinage et les Plans d’action de la PEV, et qu’elle ait ainsi perdu une partie de l’élan et de l’appui dont elle bénéficiait, sur le plan opérationnel.

7 - Ainsi qu’il est énoncé dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 et réaffirmé dans la Déclaration et programme d’action de Vienne de 1993, les droits de l’Homme sont universels, indissociables, interdépendants et intimement liés. Néanmoins, un aperçu des activités et des programmes mis en place dans le cadre du second volet de la Déclaration de Barcelone sur la coopération économique et financière montre que, nonobstant les articles 3 et 11 du règlement MEDA, qui soulignent que le respect des droits de l’Homme et de la démocratie constitue un élément essentiel de la coopération, aucune procédure ni effort systématiques n’ont été mis en œuvre pour intégrer la question des droits humains, que ce soit au niveau de la programmation, de l’exécution ou de l’évaluation. Il en résulte par exemple que les questions régionales afférentes au libre-échange et leurs effets sur les droits de l’Homme (notamment le droit au travail, le développement et les droits des migrants) ne sont pas abordés par le PEM.

8 - La seule référence plus ou moins explicite aux thèmes des droits de l’Homme dans le second volet concerne la reconnaissance du rôle crucial des femmes dans le développement et l’engagement à promouvoir leur participation active dans la vie économique et sociale et dans la création d’emplois.
Deux conférences sur ce thème ont été organisées pendant les dernières Présidences portugaise et belge de l’UE. L’adoption d’un programme régional de l’UE de taille restreinte a constitué une première étape positive, mais pour avoir un impact significatif, ce programme devrait être prolongé et élargi de façon à embrasser un nombre plus important de questions liées aux droits des femmes, et notamment celle de l’approche intégrée de l’égalité entre les femmes et les hommes.

9 - Le troisième volet de la Déclaration de Barcelone offre, quant à lui, des exemples plus concrets d’initiatives visant à promouvoir les droits de l’Homme. Avant tout, les fora civils qui, depuis celui de Stuttgart en 1999, ont accordé une place importante aux droits de l’Homme. On peut également citer un certain nombre de conférences Wilton Park (cofinancées par MEDA) qui ont permis de réunir dans un même lieu des activistes des droits de l’Homme, des représentants des gouvernements et des experts, afin de débattre de thèmes liés aux droits humains. Il en va de même d’un séminaire sur l’accès à la justice dans la région euro-méditerranéenne organisé en mai 2001 avec le parrainage de MEDA, ainsi que d’une réunion de la société civile sur les droits des migrants et des réfugiés, qui s’est tenue en 1998 pendant la Présidence néerlandaise de l’UE et dont les conclusions ont été ensuite présentées lors d’une réunion de hauts fonctionnaires.
Ces réunions sont importantes en ce qu’elles permettent de « briser la glace » entre des personnes qui ne se rencontrent que très rarement.

10 - Enfin, il y a lieu de mentionner que les droits de l’Homme s’inscrivent parmi les préoccupations principales de la plate-forme Euromed Jeunesse et de la Fondation Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures et les civilisations récemment créée. Ils constituent également la préoccupation essentielle de la nouvelle plate-forme non gouvernementale Euromed, qui aura pour tâche de co-organiser les réunions des fora civils.
Ceci étant, il est important de relever qu’aucune des Conclusions des réunions évoquées ci-dessus n’a apparemment été retenue comme objectif opérationnel au niveau officiel et que dans le cadre du troisième volet, aucun programme n’intègre les droits de l’Homme parmi ses priorités essentielles. C’est donc vers les programmes et les activités mis en œuvre sur le plan bilatéral ou hors du domaine strict du PEM (voir ci-dessous) qu’il faut se tourner, si l’on veut trouver des initiatives visibles dans le domaine des droits de l’Homme.

Le niveau bilatéral

11 - La dimension bilatérale du processus de Barcelone semble avoir eu des effets un peu plus importants, quoiqu’encore très limités, sur la situation des droits de l’Homme dans chacun des pays. Néanmoins, il apparaît que la promotion et la protection des droits humains occupent une place de plus en plus importante dans les relations bilatérales entre les pays de l’UE et leurs partenaires méditerranéens.
Les clauses « droits de l’Homme » des accords d’association bilatéraux constituent des obligations juridiquement contraignantes de respecter ces droits. L’UE n’a jamais menacé de suspendre un Accord d’association dans la région. Cependant, au fur et à mesure que tous les accords d’association entrent en vigueur, il semble que le thème des droits de l’Homme soit abordé de manière plus systématique lors des réunions des Conseils et des Comités d’association, bien que l’on constate encore une absence de cohérence et de réel dialogue sur ces questions. En outre, au moment de se mettre d’accord sur l’ampleur des critiques à adresser sur telle ou telle question, les États membres de l’UE ont tendance à se retrouver sur le plus petit commun dénominateur.

12 - Il y a lieu de se réjouir que plusieurs des Stratégies par pays de l’UE pour 2002-2006 ainsi maintenant que la majorité des Programmes indicatifs nationaux de l’UE pour 2005-06 concernant les pays méditerranéens traitent de la question des droits de l’Homme et incluent des programmes relatifs aux droits de l’Homme financés par MEDA. Il est indispensable que l’UE évalue ces programmes et leurs répercussions sur le terrain. Cependant, en dépit de tous les engagements pris par l’UE en ce sens, l’intégration des droits humains dans les autres programmes MEDA n’est toujours pas une réalité ; cette intégration devrait revêtir un caractère prioritaire.

13 - À l’heure actuelle, l’évolution la plus importante concerne les Rapports par pays et les Plans d’action nationaux de la Politique européenne de voisinage, qui pourraient ouvrir une nouvelle voie vers le changement.
En étudiant les cinq Rapports par pays de l’UE, on constate que ces documents offrent une analyse pour l’essentiel exacte des questions principales qui se posent dans chacun de ces pays. Le fait que ces rapports critiquent parfois sévèrement la situation des droits de l’Homme dans les cinq pays concernés, témoigne du caractère dorénavant plus objectif de l’évaluation conduite par l’UE. Chaque rapport inclut la liste des obligations internationales du pays en question en matière de droits de l’Homme.
Dans l’ensemble, le contenu des Plans d’action de la PEV est étroitement lié aux priorités énoncées dans les Rapports par pays, à l’exception notable de celui d’Israël. Les Plans d’action fonctionneront parallèlement aux Programmes indicatifs nationaux MEDA, mais semblent mettre davantage l’accent sur les droits de l’Homme à travers l’évocation (quoique non universelle) de la nécessité de respecter les obligations issues des traités internationaux et de l’intention de recourir à des mécanismes de suivi pour mesurer les progrès accomplis.

14 - La proposition d’établir des Sous-comités sur les droits de l’Homme dans le cadre des Accords d’association conclus entre l’UE et la Jordanie, le Maroc et la Tunisie constitue également un élément positif. [1]

15 - Ceci étant, dans la mesure où les Rapports par pays et Plans d’action nationaux sont axés principalement sur les droits civils et politiques, c’est une conceptualisation relativement étroite des droits de l’Homme qui continue de prévaloir.
Très peu d’attention est portée aux droits économiques, sociaux et culturels, ce dont témoigne l’absence totale des droits humains dans les chapitres relatifs aux questions économiques et sociales, malgré l’impact potentiellement néfaste pour ces droits des politiques d’ajustement structurel ou de réforme du marché. Des thèmes tels que le développement, l’éducation ou la pauvreté ne sont pas abordés sous l’angle des droits correspondants tels qu’énoncés dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations unies ou dans d’autres conventions liant le pays partenaire[2]. Les droits de l’Homme n’occupent pas non plus une place notable dans le chapitre sur la justice et les affaires intérieures, en dépit des effets évidents de ces politiques sur toute une série de libertés civiles[3].

16 - Par ailleurs, aucune précision n’est donnée quant à savoir quels critères de références et indicateurs spécifiques seront utilisés et quelles modalités et quels calendriers de mise en œuvre seront retenus. L’essentiel des actions prévues semble avoir trait à « l’instauration de dialogues » ou « l’étude des possibilités », sans mention des délais, ni des résultats escomptés, tels qu’évoqués dans les Communications antérieures. Aucune indication claire n’est fournie pour expliquer pourquoi certaines actions sont définies comme étant à court terme et d’autres à moyen terme, ni à quel moment elles sont supposées prendre fin, ni si les actions à court terme sont censées précéder ou être poursuivies en même temps que celles à moyen terme.

17 - Enfin, aucun rôle dans le processus d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation des Plans d’action n’a été, dans les faits, accordé au dialogue et la consultation avec la société civile. Cette situation contredit les termes de la Communication sur la nouvelle impulsion à donner aux actions menées par l’UE dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratisation, en coopération avec les partenaires méditerranéens de 2003 et du Partenariat stratégique entre l’UE et la région méditerranéenne ainsi que le Moyen-Orient de juin 2004.

Autres actions relatives au PEM et aux droits de l’Homme dans la région

18 - Les stratégies de promotion des droits de l’Homme qui ont la plus grande visibilité et rencontrent le plus de succès sont celles retenues par l’Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’Homme (à l’origine le Programme MEDA Démocratie, instauré à la demande du Parlement européen pour promouvoir l’indépendance de la société civile et le travail dans le domaine des droits de l’Homme dans la région). Dans le cadre de ce programme, de nombreuses ONG locales, œuvrant en faveur des droits humains, ont pu bénéficier de financements et d’importantes initiatives régionales favorisant une approche de la base vers le sommet ont vu le jour, tels le Réseau euro-méditerranéen des droits de l’Homme, les programmes régionaux de la Fédération internationale des droits de l’Homme (FIDH), l’Institut de recherche sur les droits de l’Homme du Caire, l’Institut arabe des droits de l’Homme, Réforme pénale internationale, etc. Ce programme a permis - souvent avec l’appui du Parlement européen - de créer de réelles possibilités d’échanges interculturels, de renforcement des capacités des ONG et d’élaboration de stratégies, à tel point que les ONG des droits de l’Homme de la région s’inscrivent parmi les défenseurs les plus articulés et les plus actifs de la coopération régionale.

19 - Toutefois, ce succès relatif a été, dans une large mesure, entravé par les restrictions juridiques et pratiques opposées aux activités de défense des droits de l’Homme dans la plupart des pays du sud de la Méditerranée ainsi que par les restructurations successives et les dysfonctionnements de l’IEDDH, notamment l’interruption du financement de certaines des opérations les plus réussies. En outre, ces initiatives n’ont bénéficié que très faiblement au PEM en raison de l’absence d’un dialogue régulier et structuré entre les groupes des droits de l’Homme et les représentants officiels du PEM au-delà des réunions et des conférences de nature plus informelle.
Deux conférences subrégionales organisées à Amman et Casablanca (en 2002) à l’initiative de la Commission européenne dans le but de consulter les ONG sur l’IEDDH ont constitué des éléments positifs, mais les rapports de ces réunions, et notamment les recommandations, n’ont malheureusement jamais été publiés.

20 - En résumé, nous pouvons dire que :

Dans l’ensemble, la situation des droits de l’Homme dans la région ne s’est pas améliorée depuis 1995.
Le vocabulaire des droits de l’Homme a lentement gagné du terrain dans les documents régionaux déclaratifs (mais dénués d’effet contraignant) du PEM et de l’UE concernant la région, mais ce mouvement n’a pas été suivi d’un dialogue régional politique sur cette question, ni d’actions ou de programmes spécifiques et concrets dans le domaine des droits de l’Homme.
Le PEM traite presque uniquement des questions liées aux droits civils et politiques et n’aborde que très peu celles relatives aux droits des femmes, aux droits des migrants et des demandeurs d’asile ainsi qu’aux droits économiques, sociaux et culturels, ce qui est nuit à une approche cohérente et globale des droits fondée sur le développement et la coopération.
La promotion des droits humains au plan régional a été marginalisée et l’approche bilatérale a été renforcée, mais elle reste fortement axée autour des droits civils et politiques. Les initiatives les plus systématiques et les plus prometteuses semblent se situer à ce niveau. Il est encore trop tôt pour prédire quels seront les résultats des plans d’action de la PEV, mais compte tenu de l’absence de critères de référence et de calendriers, beaucoup dépendra de la volonté politique d’accorder ou non la priorité au thème des droits de l’Homme.
Au vu des Plans d’action de la PEV, de la Communication sur la nouvelle impulsion à donner aux actions menées par l’UE dans le domaine des droits de l’homme et de la démocratisation, en coopération avec les partenaires méditerranéens et d’autres documents, on peut conclure que 10 ans après Barcelone en 1995, toute une série de documents promouvant les droits de l’Homme dans le cadre du PEM a été élaborée, sur lesquels il est possible de fonder les actions futures, mais qu’il manque :

1 - des mécanismes d’analyse comparée ;
2 - un dialogue et un soutien à la société civile (indépendante des gouvernements) systématiques et cohérents ;
3 - la promotion d’une approche globale des droits de l’Homme prenant en compte le caractère indissociable de ces droits.

Dans le futur, les étapes importantes consisteront à remédier à ces carences et à injecter la dose nécessaire de volonté politique permettant de mettre en oeuvre ces instruments.

21 - Regarder vers l’avenir

Pour pouvoir atteindre les objectifs du processus de Barcelone en matière de droits de l’Homme, il est nécessaire de renforcer l’approche régionale tout en élaborant et surtout en mettant en œuvre les instruments bilatéraux.

22 - Au niveau multilatéral

Les pays partenaires du PEM doivent instaurer un groupe de travail au niveau régional qui aura pour mission :

1 - de donner une nouvelle impulsion à l’application des instruments existants et à en améliorer les dispositions de mise en oeuvre ;
2 - d’étudier comment les différents aspects du processus de Barcelone interagissent et influent sur les droits de l’Homme (par exemple les liens complexes entre le libre échange, les droits de migrants, les droits des femmes, les droits économiques et sociaux et l’État de droit) ;
3 - de proposer des actions et des programmes régionaux de promotion et de protection des droits humains et de promotion de l’égalité entre les sexes ;
4. de proposer des actions en faveur de l’intégration des droits de l’Homme et de l’égalité des femmes et des hommes dans tous les dialogues politiques, les programmes et les budgets 4.
5. d’établir un lien entre les conclusions, les recommandations et les mécanismes des Nations Unies de protection des droits de l’homme (rapporteurs spéciaux, groupes de travail, comités de supervision des pactes et des traités) et le débat sur les droits humains au niveau des instances multilatérales et bilatérales du PEM.

- Les pays partenaires du PEM doivent également proposer des mécanismes permettant un dialogue thématique, structurel et systématique avec les structures régionales les plus représentatives issues de la société civile régionale active dans le domaine des droits humains.
- L’existence d’un dialogue constant requiert au préalable qu’un appui financier à long terme, efficace et soutenu soit apporté aux structures locales et régionales œuvrant dans le domaine des droits humains et que des efforts soient entrepris pour supprimer les entraves au travail de la société civile. À cet égard, il convient d’envisager :

1 - de reconnaître le Réseau euro-méditerranéen des droits de l’Homme comme une composante effective et partie intégrante du PEM ;
2 - de créer un programme régional MEDA sur les droits de l’ Homme en 2005 et 2006, complémentaire de l’IEDDH ;
3 - d’instaurer un programme relatif aux droits de l’Homme et à la démocratie dans le cadre du futur instrument financier de la politique de voisinage de l’UE pour la période 2007-2013.

23 - Au niveau bilatéral

- L’accent doit être mis sur l’insertion de critères de référence et de calendriers clairs dans les actions, qui permettront de mesurer les progrès et les revers enregistrés au regard des normes internationales des droits de l’Homme, plutôt que sur la base de critères exclusivement politiques.
- Comme au plan régional, il est important de promouvoir une approche des droits de l’Homme fondée sur le caractère indissociable des droits et d’inclure une consultation structurelle et systématique de la société civile.
- L’intégration des droits humains et de l’égalité entre les sexes dans tous les dialogues politiques et les programmes constitue également un point essentiel au niveau bilatéral.

Enfin, ce qui est encore plus important, les pays partenaires du processus de Barcelone doivent s’entendre pour rechercher en matière de droits de l’Homme les normes les plus élevées possibles et non pas les plus petits dénominateurs communs.

[1] Ces Sous-comités rassembleront des fonctionnaires de la Commission européenne, de la Présidence et des États membres de l’UE et de chacun des pays méditerranéens concernés, chargés de travailler ensemble spécifiquement sur la question des droits de l’Homme. Il semble qu’une première réunion de ce type aura lieu prochainement entre l’UE et la Jordanie, ainsi que dans les prochains mois avec le Maroc. Le projet de Plan d’action avec la Tunisie prévoyait la création d’un tel Sous-Comité, mais le gouvernement tunisien semble actuellement effectuer des pas en arrière. De même, les projets de Plans d’action concernant Israël prévoyaient la création d’un Sous-comité sur les droits de l’Homme, mais cela a été, de façon fort regrettable, retiré de la version finale du Plan.
[2] Voir le document du REMDH, "L’incidence des programmes MEDA sur les droits de l’Homme", septembre 2002
[3] Voir le document du REMDH, "La justice dan la région sud-est de la Méditerranée", octobre 2004

C.R.L.D.H. Tunisie
Comité pour le Respect des Libertés et des Droits de l’Homme en Tunisie
21 ter rue Voltaire 75011 Paris- France
Téléphone - Fax : (33) 01 43 72 97 34 - Email : crldht@aol.com
Membre du Réseau Euro-méditerranéen des Droits de l’Homme